Sergio Pasanisi: "Consumo di suolo e rigenerazione urbana: perché l’urbanistica deve ripartire dall’anno zero"

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da ApertaContrada.it – riflessioni su società, diritto, economia.
di Sergio Pasanisi – 10 aprile 2018
Se effettivamente, come ho scritto su questa rivista il 26 luglio 2017, l’urbanistica non può condividere la teoria del consumo di suolo zero[1], ci sono molto dubbi che anche la magistratura amministrativa non la condivida affatto.
Con la sentenza n. 5711 del 4 dicembre 2017 il Consiglio di Stato[2], rinviando alla Corte Costituzionale la legge regionale della Lombardia n. 31/2014[3] (Disposizioni per la riduzione del consumo di suolo e per la riqualificazione del suolo degradato), ha di fatto espresso pesanti ombre nei confronti della traduzione in legge della teoria antiurbana del consumo di suolo zero, in termini di competenza e gerarchia delle fonti legislative. Dubbio che non può che riverberarsi anche sulle altre leggi regionali in materia di contenimento dell’uso del suolo, in quanto la legge lombarda non è poi molto diversa da quelle analoghe, approvate da altre regioni. Basta citare al riguardo la situazione del Veneto. Dove ai sensi dell’art. 4 della LR n. 14/2017[4]. la Giunta regionale ha individuato 21 Ambiti Sovracomunali Omogenei (ASO), ai quali è stata distribuita la quantità massima di consumo di suolo, successivamente assegnata ai singoli comuni. Il risultato è un territorio a macchia di leopardo, in relazione agli ettari di suolo ancora “consumabili” in ciascun comune veneto, entro il 2025. Vicenza potrà contare su 480 ettari, mentre alcuni altri comuni, come Cortina o Conegliano, saranno relegati a zero ettari. Anche in questo caso la sovranità dei comuni appare notevolmente ridimensionata.
Ma un altro fenomeno altrettanto interessante di questo periodo è costituito dall’evoluzione dei provvedimenti a favore della trasformazione della città esistente. Nati, in prima battuta, quale risposta alle critiche sugli eccessi della prima stesura del progetto di legge governativo sulla legge del consumo di suolo elaborata dal Ministero dell’Agricoltura, e sviluppatisi successivamente dalle regioni in parallelo alla legislazione sul contenimento del consumo di nuovo suolo, attraverso provvedimenti di deroga e semplificazione rispetto alla strumentazione urbanistica vigente. Prima fra tutte la LR Lazio n. 7 del 18/07/2017[5] che estendendo, tra
l’altro, la possibilità di interventi di sostituzione edilizia già previsti nel c.d. Piano Casa, sta scatenando enormi polemiche a seguito dell’abbattimento di alcuni villini degli anni ’30. In questo caso il problema sollevato dall’opinione pubblica, con grande risalto anche sulla stampa nazionale con tanto di appello a Papa Francesco, è il controllo degli effetti della trasformazione qualitativa della città esistente.
I due fenomeni, da un lato i provvedimenti restrittivi sul consumo di suolo e dall’altro quelli a favore della trasformazione del suolo costruito, sono le facce della stessa medaglia. Una medaglia che vede le politiche urbane nazionali ancorate a un sistema legislativo e regolamentare fondato sul Piano Regolatore Generale. Al quale si risponde, dal lato dell’obiettivo del contenimento del consumo di suolo, con una legislazione che limita la potestà urbanistica attribuita ai comuni dalla carta costituzionale, dall’altro, per favorire la trasformazione della città esistente, con un apparato derogatorio nei confronti della stessa legislazione urbanistica incentrata sul PRG.
Insomma, tutto si concerta quindi sul modello di urbanistica introdotta con la Legge 1150 del 1942 e riconfermato, con varie forme e terminologie, da tutte le legislazioni regionali. Un provvedimento allora rivoluzionario, che determinava l’obbligo alla pianificazione dell’intero territorio comunale (urbano, agricolo e naturale), con l’obiettivo di gestire il fenomeno, allora prevalente, della crescita demografica e spaziale delle città.
Dal 1942 sono passati oramai più di 70 anni, e chiunque può comprendere come gli attuali problemi di governo del territorio nazionale siano completamente diversi da quelli di allora. Ed è certo che le varie leggi regionali hanno portato risultati modestissimi, malgrado la proliferazione di normazione e creatività dei legislatori in termini di contenuti e terminologia dei nuovi Piani Regolatori. Piani dai nomi più disparati (Piano strutturale, Regolamento Urbanistico, Piano Urbanistico Comunale, Piano di Governo del Territorio) la cui gestazione, peraltro e con buona pace per i progettisti, dura talmente tanti anni da essere già superati una volta giunti al traguardo dell’approvazione. Ma che nella sostanza non differiscono molto dai contenuti del PRG della legge del ’42: si pianifica l’intero territorio comunale attribuendo i diritti edificatori alle aree private, disegnando l’assetto viario principale e individuando opere pubbliche e aree a servizi pubblici.
Valutandola con un po’ di distacco, l’intera legislazione urbanistica locale di questi anni appare sempre più il frutto di un mix tra autoreferenzialità degli esperti del settore e ricerca di autolegittimazione delle istituzioni e delle assemblee elettive regionali. Una legislazione dove prevale il disinteresse su effettualità ed efficacia delle norme, nonché sulla valutazione del loro impatto. l’altro, la possibilità di interventi di sostituzione edilizia già previsti nel c.d. Piano Casa, sta scatenando enormi polemiche a seguito dell’abbattimento di alcuni villini degli anni ’30. In questo caso il problema sollevato dall’opinione pubblica, con grande risalto anche sulla stampa nazionale con tanto di appello a Papa Francesco, è il controllo degli effetti della trasformazione qualitativa della città esistente.
I due fenomeni, da un lato i provvedimenti restrittivi sul consumo di suolo e dall’altro quelli a favore della trasformazione del suolo costruito, sono le facce della stessa medaglia. Una medaglia che vede le politiche urbane nazionali ancorate a un sistema legislativo e regolamentare fondato sul Piano Regolatore Generale. Al quale si risponde, dal lato dell’obiettivo del contenimento del consumo di suolo, con una legislazione che limita la potestà urbanistica attribuita ai comuni dalla carta costituzionale, dall’altro, per favorire la trasformazione della città esistente, con un apparato derogatorio nei confronti della stessa legislazione urbanistica incentrata sul PRG.
Insomma, tutto si concerta quindi sul modello di urbanistica introdotta con la Legge 1150 del 1942 e riconfermato, con varie forme e terminologie, da tutte le legislazioni regionali. Un provvedimento allora rivoluzionario, che determinava l’obbligo alla pianificazione dell’intero territorio comunale (urbano, agricolo e naturale), con l’obiettivo di gestire il fenomeno, allora prevalente, della crescita demografica e spaziale delle città.
E ciò è ancora più evidente con i nuovi provvedimenti volti al contenimento del consumo di suolo e allo sviluppo della rigenerazione urbana. Solo apparentemente allineati con gli obiettivi e le promesse di una politica che ci continua a prospettare il mondo perfetto delle smart city, delle costruzioni ecosostenibili, della sicurezza idrogeologica e di un patrimonio abitativo antisismico. Mentre l’opinione pubblica non perde occasione di denunciare la cementificazione del territorio senza considerare che anche la manutenzione e messa in sicurezza dello stesso implica in gran parte l’uso di nuovo cemento!
Ma come si può uscire da questa spirale negativa in cui il Paese sembra imbrigliato senza possibilità di salvezza?
Probabilmente la soluzione è che l’urbanistica piuttosto che semplificazioni e deroghe rispetto al modello di piano del ’42, rinunci definitivamente al modello omnicomprensivo novecentesco e indirizzi il proprio sguardo al futuro o meglio alle esigenze reali delle nostre città. Senza però trascurare l’insegnamento del passato.
L’urbanistica deve rinunciare all’aspirazione di costruire un modo perfetto, tornando a essere una disciplina che invece di cercare inutilmente di pianificare l’intero territorio comunale (già in gran parte regolato da altre legislazioni, ambientali e paesaggistiche), si interroghi, promuova e gestisca prevalentemente le trasformazioni della città esistente. Un’urbanistica che, come afferma Francesco Karrer in suo articolo pubblicato nel 2012 su questa rivista[6], superi il mito del Piano Regolatore Generale quale strumento razional-comprensivo, a favore di una moderna strumentazione “per operazioni”. Che si concentri, cioè sulla promozione e gestione degli effetti delle trasformazioni urbane, sia che si tratti di più complesse iniziative di rigenerazione di intere parti di città, che di singoli interventi di sostituzione edilizia o rinnovo urbano. Ponendo attenzione a questioni essenziali dell’economia e società contemporanea, quali la concorrenzialità delle operazioni immobiliari e una particolare attenzione alla valutazione della qualità dei progetti.
Paradossalmente, rispetto ai problemi della contemporaneità, il modello legislativo del ‘900 appare, per molti versi, meno attuale di quello ottocentesco. Quando gli Stati nazionali avevano necessità di regole per la trasformazione e la crescita delle città, in particolare delle proprie capitali. E si concepì un’urbanistica per rinnovare i quartieri esistenti e progettarne di nuovi, gestendone contemporaneamente la funzionalità, la fiscalità, la rendita, e, non ultimo, la loro bellezza.
Nel nostro paese questo fenomeno si presentò fondamentalmente a seguito dell’Unità d’Italia, quando per gestire il fenomeno del neo-urbanesimo si varò la prima legislazione urbanistica moderna. Infatti è nel 1865 che il Regno si dota di un importate ed efficace apparato normativo in questa materia.
Il primo atto legislativo fu la L. n. 2248 del 20/3/1865, la c.d. legge Lanza dal nome del Ministro degli Interni del Governo La Marmora, per l’unificazione amministrativa del Regno: nell’allegato A) prevedeva la facoltà per i Consigli Comunali di deliberare sui “regolamenti di igiene, edilità e polizia locale”. Il successivo Regolamento di attuazione di tale legge, il R.D. 8 giugno 1865, n. 2321 individuava come contenuto fondamentale del Regolamento Edilizio comunale “i Piani regolatori dell’ingrandimento e di livellazione, o di nuovi allineamenti delle vie, piazze o passeggiate”. Pochi giorni dopo fu emanata la legge n. 2359 del 25/6/1865, sulle espropriazioni per causa di pubblica utilità. Disciplina fondamentale in campo urbanistico – edilizio, fino all’entrata in vigore della L. 1150 del 1942. Le norme disciplinavano l’esproprio per pubblica utilità. Venivano definiti i beni oggetto di esproprio indispensabili all’esecuzione dell’opera pubblica (art. 22), nonché l’indennità da corrispondere al proprietario, che consisteva nel giusto prezzo stimato dai periti equiparato a quello determinato in una libera contrattazione di compravendita (art. 39).
Il titolo II, Capo VI artt. 86 – 92 disciplinava i Piani regolatori edilizi: tali piani erano facoltativi per i comuni aventi una popolazione superiore ai 10.000 abitanti. Riguardavano il centro abitato, o parte di esso, ed avevano la funzione di tracciare “ le linee ad osservarsi nella ricostruzione di quella parte dell’abitato in cui sia da rimediare alla viziosa disposizione degli edifici” (art. 86). Il Capo VII artt. 93 – 95 disciplinavano i Piani di ampliamento: questi, a differenza dei precedenti si riferivano ad un territorio non ancora edificato e sul quale si prevedeva una futura attività edilizia. L’approvazione di tali piani “equivale ad una dichiarazione di pubblica utilità, e potrà dar luogo alle espropriazioni delle proprietà nel medesimo comprese” (art. 92).
Le norme avevano come obiettivo esclusivamente la gestione della crescita delle aree fabbricabili, con l’esclusione di tutte le altre parti dei territori comunali. E così nacquero i primi strumenti urbanistici: i Regolamenti edilizi, i Piani regolatori dell’ingrandimento e livellazione, i Piani regolatori edilizi. Piani che hanno consentito la gestione di importantissimi interventi di ampliamento ma anche di ristrutturazione di parti di città, controllandone gli effetti e la qualità.
Anche oggi, come allora, abbiamo bisogno di un apparato normativo totalmente nuovo e adeguato alle esigenze della società contemporanea. Un’urbanistica per operazioni significa dotarsi di strumenti di indirizzo strategico uniti ad un rigoroso sistema di valutazione, in grado di garantire la qualità e gli effetti delle trasformazioni. Una legislazione snella ed efficiente che consenta di evitare il ricorso sia alle scorciatoie derogatorie ma anche a norme dal contenuto esclusivamente interdittivo e, in quanto tale, chiaramente ispirate da ideologie antiurbane.
Note
1. Cfr: S. Pasanisi “Perché l’urbanistica non può condividere la teoria del consumo di suolo zero” ApertaContrada, 26 Luglio 2017 https://www.apertacontrada.it/2017/07/26/perche-lurbanistica-non-puo-condividere-la-teoria-del-consumo-di-suolo-zero/
2. Cfr: https://www.giustizia-amministrativa.it/cdsintra/cdsintra/Approfondimenti/Urbanistica/Lombardia/ConsigliodiStato4dicembre2017n.5711/index.html
3. Cfr: http://normelombardia.consiglio.regione.lombardia.it/NormeLombardia/Accessibile/main.aspx?iddoc=lr002014112800031&view=showdoc
4. Cfr: https://bur.regione.veneto.it/BurvServices/pubblica/DettaglioLegge.aspx?id=346720
5. Cfr: http://www.regione.lazio.it/rl_urbanistica/?vw=contenutiDettaglio&cat=1&id=234
6. Cfr: F. Karrer “Governo del territorio: riscriviamo le regole” ApertaContrada 21 dicembre 2012 https://www.apertacontrada.it/2012/12/21/governo-del-territorio-riscriviamo-le-regole/


Consumo di suolo e rigenerazione urbana: perché l’urbanistica deve ripartire dall’anno zero


Vedi anche:

Il consumo e la protezione del suolo: un raffronto tra Italia e Francia

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