Giovanni Travaglini e il Centro Nazionale Studi Urbanistici

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di Dionisio Vianello, past President CeNSU

La storia del nostro Centro Studi e la presidenza di Giovanni Travaglini nelle parole di Dionisio Vianello

(dal volume “STORIA DI UN INGEGNERE – Giovanni Travaglini: una vita per le opere pubbliche in Italia”)

Nell’aprile 1986 insieme con Michele Rossi, segretario del Centro Nazionale Studi Urbanistici, ci recammo da Giovanni Travaglini, allora Commissario della Cassa del Mezzogiorno, con l’intenzione di chiedere la sua disponibilità ad assumere l’impegno di presidente del CeNSU. Il Centro Nazionale Studi Urbanistici è un’associazione culturale collegata al Consiglio Nazionale Ingegneri, che raggruppa gli ingegneri che si occupano a vario titolo di temi urbanistici (professionisti, docenti, funzionari ma anche semplici cultori). Il CENSU usciva da un periodo di crisi ed aveva assoluto bisogno di un rilancio, che poteva essere assicurato solo da una personalità di forte prestigio.
Era stato fondato nel 1965 con l’avallo ed il sostegno del Consiglio Nazionale Ingegneri da un gruppo di eminenti ingegneri – docenti universitari, alti funzionari dello Stato, valenti professionisti – con lo scopo di portare la voce ed il pensiero degli ingegneri italiani in un settore vitale del contesto politico e sociale del paese qual’era quello dell’urbanistica. Settore peraltro dal quale gli ingegneri, anche per loro disattenzione, erano stati progressivamente emarginati. Il motivo primo ed immediato della fondazione del CeNSU va infatti ricercato nelle vicende che in quell’epoca coinvolsero l’urbanistica italiana, in particolare interessando la conduzione dell’Istituto Nazionale di Urbanistica. L’INU, rifondato da Adriano Olivetti nei primissimi anni del dopoguerra e caratterizzato dall’imprinting socio-culturale del Movimento di Comunità, raccoglieva in pratica tutti i professionisti ed i cultori della materia. Ma dopo la scomparsa di Olivetti, dalla presidenza di Camillo Ripamonti (esponente della sinistra democristiana) si era assistito ad una progressiva involuzione dell’Istituto che aveva assunto un ruolo attivo nel contesto politico, abbandonando la neutralità che fino ad allora l’aveva contraddistinto e schierandosi decisamente a fianco dei partiti di sinistra, allora all’opposizione.
La controversia politica venne innescata dalla proposta di riforma urbanistica presentata dal ministro Sullo (1962) nell’ambito di un governo Fanfani, che propugnava l’esproprio generalizzato delle aree fabbricabili. Molti degli addetti ai lavori, in particolare quelli di estrazione ingegneristica, ritennero che la proposta fosse inapplicabile alla arretrata realtà italiana, assumendo quindi una posizione decisamente contraria. Analogamente a quanto successe poi nel mondo politico quando la DC, partito del ministro Sullo, sconfessò decisamente la sua iniziativa. Contestualmente la posizione dell’INU si espresse invece altrettanto decisamente a favore della proposta Sullo, allineandosi così ai partiti di sinistra ed esponendosi all’accusa di eccessiva politicizzazione; in modo tale da diventare “organica” allo schieramento dell’opposizione.
Il Centro Studi venne costituito nel maggio 1964 a Firenze; primo presidente fu Francesco Vinciguerra. La prima iniziativa di rilievo fu un grande convegno fondativo che si tenne a Sorrento nel 1965. Il congresso di Sorrento rappresenta veramente la pietra miliare del CeNSU. Il tema prescelto fu “La formazione urbanistica dell’ingegnere”. Relatori i maggiori docenti della materia nelle facoltà di Ingegneria: Corrado Beguinot, Cesare Chiodi, Vincenzo di Gioia, Giancarlo Cosenza, Alberto Lacava, Gabriele Scimemi, Roberto Pane, Almerico Realfonzo, Luigi Tocchetti e molti altri; ma anche grandi luminari stranieri come Gerd Albers di Monaco.
Da Sorrento in poi, sotto le presidenze di Corrado Terranova e Vincenzo Di Gioia, il CeNSU sviluppò un impegno di grande spessore nel campo dell’urbanistica, attraverso l’organizzazione di convegni, l’elaborazione di studi, ricerche e proposte legislative; anche se la contrapposizione con l’INU inevitabilmente veniva a costituire un notevole intralcio alla diffusione dei lavori.
Negli anni successivi erano venuti però a mancare, o si erano ritirati, diversi dei personaggi più anziani ed eminenti che avevano partecipato alla fondazione ed avevano orientato la linea del CeNSU negli anni seguenti. A questo rinnovamento anagrafico si aggiungeva poi un calo di tensione, al quale non erano estranei i radicali cambiamenti che erano intervenuti nel frattempo in campo urbanistico. In particolare il passaggio di gran parte delle competenze dallo Stato alle neonate Regioni le quali – nel decennio 1976/1985 – avevano messo mano al sistema di pianificazione, modificando anche radicalmente le linee della legge urbanistica fondamentale n. 1150/1942.
Occorreva quindi una decisa azione di rinnovamento che poteva essere portata avanti solo da una personalità di grande prestigio, e sotto questo profilo Travaglini era senza dubbio la persona più indicata. Ci preoccupava però la sua disponibilità di tempo in quanto persona impegnatissima in molteplici incarichi di alto livello. L’importante era che accettasse l’incarico, almeno così pensavamo; anche se poi non avesse dedicato un gran tempo all’associazione la sua presenza al vertice le avrebbe assicurato una presenza significativa a tutti i livelli.
Quale fu la nostra sorpresa nel trovare invece una persona assolutamente disponibile, che ci diede immediatamente una convinta adesione e fin da subito dimostrò anche la voglia di mettersi a lavorare insieme a noi – che lo facevamo già per scelta professionale – su temi che pure avendo frequentato per motivi di lavoro non erano specificatamente i suoi.
Nel nuovo incarico il presidente mise subito in mostra la sua leggendaria capacità di lavoro che aveva dimostrato nelle istituzioni che aveva presieduto. Si interessava di tutti i problemi, era sempre disponibile a lavorare in gruppo; non mancava mai lo stimolo e l’incoraggiamento. Ovviamente fu quanto mai utile anche la rete di conoscenze che aveva accumulato nella sua intensa attività. In particolare furono cordialissimi i rapporti con il Consiglio Nazionale Ingegneri, allora per molti anni presieduto da Giovanni Angotti: i due si erano frequentati per motivi di lavoro nell’epoca in cui Travaglini era Provveditore OO.PP. in Calabria.
Così la riorganizzazione del CeNSU partì immediatamente sotto il piglio militaresco del nostro Giovanni. Ci mettemmo subito a lavorare analizzando le problematiche emergenti e dibattendo le linee di indirizzo e soluzione dei problemi. Per dare il segno del cambiamento Travaglini ritenne indispensabile organizzare un grande convegno di rifondazione, che ebbe luogo a Lecce nel novembre 1987. Il titolo – “Un paese in trasformazione. Un territorio da riordinare” – era significativo degli obiettivi che ci si proponeva di raggiungere. L’intervento di apertura di Travaglini dettò le linee sulle quali il CeNSU intendeva muoversi. Rileggendo dopo anni la sua relazione di apertura, non si può non rimanere colpiti dall’acutezza delle analisi e dalla lucidità delle proposte, con prese di posizione che adesso appaiono di grande attualità – consumo di suolo e rigenerazione urbana – ma per quell’epoca erano veramente anticipatrici.

“E’ innegabile che la trasformazione della società che stiamo vivendo parte dalle mutate condizioni del lavoro, con il superamento di una rigida razionalità come forma specifica di organizzazione della produzione, per giungere a determinare, per ogni individuo, una maggiore libertà di organizzazione e di controllo del processo lavorativo, una maggiore comprensione del contesto operativo, una maggiore libertà insediativa e in molti casi una nuova forma di lavoro spontaneo, consentito dall’impiego di sistemi produttivi automatizzati e dall’affermarsi di una razionalizzazione scientifica degli elementi della produzione.
Appare chiaro che in queste mutate condizioni i vecchi sistemi interpretativi della realtà, e segnatamente quelli finalizzati all’organizzazione territoriale, non sono più idonei e che, d’altra parte, i nuovi sono in via di elaborazione.”
(…)
“Noi riteniamo che già oggi – e più ancora in futuro – il processo di pianificazione e tutta l’azione pubblica, intesa ad ottenere un assetto del territorio rispondente alle esigenze della nostra società in così rapida trasformazione, si debbano confrontare con la continua, incisiva anche se non sempre ordinata trasformazione della nostra economia, con il decentramento delle attività produttive, con la diffusione delle tecnologie informatiche, con la questione ambientale che si ripropone incessantemente con le sue inderogabili esigenze di tutela, con la nuova fase di infrastrutturazione territoriale.
Le attuali dinamiche insediative, caratterizzate da un contenimento all’espansione delle grandi aree urbane e metropolitane, dalla stasi demografica, dalla dimensione della mobilità residenziale, dalla disponibilità di grandi spazi abbandonati dalle attività industriali, determinano l’esigenza di una maggiore attenzione ai problemi della trasformazione rispetto a quelli dell’espansione”(…), anche se in questa nuova e complessa tematica devono continuare ad avere posto ed influenza proporzionali alla loro gravità i problemi di allargamento della base produttiva nelle aree meno sviluppate del paese.
Tutte queste ragioni impongono di modificare le politiche e le culture che hanno finora governato la pianificazione territoriale e le loro strategie”(1)
.

In queste frasi troviamo le linee strategiche che saranno in seguito – e sono tuttora – i fattori cruciali della nuova urbanistica italiana: la fine dell’epoca dell’espansione urbana, la riduzione del consumo di suolo, la trasformazione delle aree dismesse, le tematiche ambientali.

“Io credo sia tramontato per sempre il mito di una indispensabile “espansione” della città, per far posto alle esigenze di trasformazione e innovazione che la portino in futuro al ruolo di fulcro delle interrelazioni del sistema: ruolo però che va esercitato non più in chiave di centro gravitazionale, ma di propulsore di servizi e diffusore di effetti urbani” (2).

In particolare Travaglini pone al centro delle sue riflessioni le tematiche ambientali che, dopo trent’anni di disordinato sviluppo urbanistico verificatosi dal dopoguerra in poi, stanno emergendo con grande evidenza e drammaticità.

“Al centro dell’attenzione di urbanisti, giuristi, economisti, mondo politico responsabile e opinione pubblica più interessata, stanno oggi la stessa nozione di “ambiente”, sia in senso naturalistico che giuridico e la funzione, per tanti aspetti nuovi della “urbanistica”; nozione e funzione che vanno gradualmente meglio delineandosi per l’irrompente bisogno di razionalizzazione del nostro sistema territoriale, in coerenza con la rapida trasformazione della società.

Non manca una critica all’eccessivo attivismo delle Regioni che, nello sforzo di definire il nuovo quadro delle competenze, si lanciano in una gara a chi fa le leggi più immaginifiche e complicate producendo in tal modo un apparato legislativo farraginoso e pletorico; considerazione anche questa di sconcertante attualità.

“Lʼintroduzione delle competenze regionali (diciamolo pure con franchezza) non è riuscita a realizzare un maggior controllo ed un più efficace coordinamento; a volte ha generato confusione e manifestato una sensazione di impotenza nel frenare abusi o nel rimuovere le persistenti inerzie delle istituzioni, titolari in via primaria delle responsabilità del governo del territorio”(3)

Sulla base del programma indicato da Travaglini nel convegno di Lecce, il CeNSU continua la sua attività d’istituto seguendo costantemente l’avanzamento delle proposte formulate in sede parlamentare in materia di nuova legge urbanistica nazionale, che avrebbe dovuto sostituire il testo del 1942 ancora vigente. Lavoro che purtroppo non porta ad alcun risultato, come insegna la deludente esperienza di questi ultimi anni, in quanto è completamente mancata la volontà politica di dare soluzione a questo annoso problema.
L’atteggiamento pragmatico e volitivo di Travaglini si rivela soprattutto nella scelta di non limitarsi a predisporre osservazioni a provvedimenti già confezionati dai parlamentari, ma di passare alla fase di proposta formulando documenti completi, articolati e dettagliati, elaborati direttamente dai membri del CeNSU.
Lavori nei quali fu parte decisiva la figura di Guido Colombo, eccellente e preparatissimo urbanista, docente della materia al Politecnico di Milano ma anche grande pubblicista e divulgatore. Figura che intendiamo ricordare accanto a quella di Travaglini in quanto fu determinante nell’orientare l’attività del CENSU, Il suo manuale di urbanistica, redatto insieme a Pagano e Rossetti, è stato senza dubbio il testo più utilizzato dai professionisti in tutti quegli anni.
Il punto del lavoro fu fatto in un apposito Convegno Nazionale, tenuto a Verona nell’aprile 1994, nel quale furono dibattuti la situazione, i problemi e le prospettive della legislazione regionale, con particolare attenzione ai nuovi strumenti per il governo del territorio. L’animata discussione di quel Convegno, alimentata dai preziosi apporti dei numerosi docenti, urbanisti e cultori della materia, fece emergere l’opportunità di rivolgere l’interesse al livello nazionale -cui quello regionale fa ovvio riferimento- disciplinato da una legge ormai vecchia di mezzo secolo, complicata negli anni da norme modificative ed integrative, appesantita da regolamenti e direttive di sempre più insicura interpretazione e più incerta applicazione, perché complicata da una giurisprudenza quanto mai contraddittoria e da una vischiosità crescente delle procedure.
Le Linee guida per la revisione della legislazione in materia urbanistica furono il risultato dell’appassionato lavoro del Gruppo di studio. Così il 26 maggio 1995 in un grande convegno tenuto a Roma nell’auditorium di Confindustria venne presentato al pubblico ed ai parlamentari una proposta di nuova legge urbanistica predisposta dal CeNSU con la preziosa assistenza di Vincenzo Caianiello, già Presidente della Corte Costituzionale e grande esperto della materia. A seguito del successivo dibattito culturale e parlamentare, la proposta è stata riveduta ed integrata, ripresentandola aggiornata in un ulteriore convegno sempre a Roma il 18 Aprile 1997 (4)
La proposta CeNSU si colloca nella fase successiva alla prima generazione delle legislazioni regionali, ancora sostanzialmente basate sulla legge nazionale 1150/1942. L’esperienza dei vecchi piani regolatori si è rivelata inadeguata ad affrontare le problematiche del territorio, in particolare lo sviluppo delle città che dalla ripresa del dopoguerra è avvenuto in modo caotico e disordinato, occupando in maniera sempre più aggressiva e violenta il territorio agricolo circostante. Nel dibattito tra le associazioni culturali del paese il nuovo modello proposto dall’INU intendeva superare lo strumento del PRG articolando la pianificazione comunale in due livelli, quello strutturale delle scelte urbanistiche e quello conformativo del piano operativo, Su questa linea verranno rifatte le leggi urbanistiche di seconda generazione dalla metà degli anni ’90 in poi.
La posizione del CeNSU era diversa ed originale. Pure condividendo il giudizio negativo sul sistema di pianificazione precedente, si riteneva troppo complesso e farraginoso lo schema proposto dall’INU.
Altro importante convegno fu quello tenuto a Torino nel maggio 1998, organizzato da un carissimo amico prematuramente scomparso, il Prof. Ing. Arch. Franco Mellano, dal titolo “La città che cambia. Conservazione, trasformazione, diffusione urbana”. Il titolo è significativo perché affronta il tema della riqualificazione della città in un momento cruciale della sua storia, quattro anni dopo il Decreto Fontana (dicembre 1994) che, introducendo i Programmi di Riqualificazione Urbana (PRU), aveva dato il via ai grandi processi di trasformazione della città attraverso il riuso delle aree industriali dismesse.
Il lavoro del CeNSU sulla pianificazione continuò negli anni successivi. Nel 2002 vide la luce una seconda importante pubblicazione “Linee guida per una nuova operatività urbanistica”. Partendo dalla proposta di nuova legge urbanistica del 1995/97 il documento entrava direttamente nelle problematiche attuative realizzando una specie di vademecum, una guida pratica per la formazione e la gestione dei piani urbanistici. Era questa la materia in cui eccelleva Guido Colombo, i cui manuali di urbanistica erano diventati la bibbia di tutti gli operatori del settore.
Un aspetto da sottolineare perché, a distanza di anni, conserva ancora una rilevante attualità riguardo agli approfondimenti in materia di regime dei suoli, da sempre uno dei capitoli meno approfonditi dagli urbanisti ma tuttavia di rilevanza fondamentale per l’attuazione dei piani. Nella pubblicazione viene elaborata una interessante proposta sull’uso dell’ICI (ora IMU) a fini gestionali e perequativi, al fine di ovviare ai gravi (e spesso insuperabili) inconvenienti prodotti dai piani urbanistici in ordine al trattamento delle proprietà private, ed in particolare alle sperequazioni che costituiscono uno dei maggiori motivi di avversione da parte dei cittadini nei confronti della pianificazione. E’ forse una delle prime ed uniche occasioni in cui si cerca di istituire un rapporto praticabile tra misure urbanistiche e misure fiscali. Ed in una fase come l’attuale, dove la riduzione del consumo di suolo è diventato uno dei problemi prioritari della pianificazione, motivo per cui ferve il dibattito sulle misure da prendere per raggiungere questo obiettivo, il ricorso alle misure fiscali appare senza dubbio uno dei provvedimenti fondamentali. A tale scopo le linee indicate nel documento citato possono offrire soluzioni concrete e raggiungibili.
Della presidenza Travaglini va segnalato un altro importante avvenimento: la riapertura dei rapporti con l’INU dopo la lunga interruzione seguita alla costituzione del CeNSU ed alla posizione critica nei confronti delle posizioni apertamente politicizzate assunte dall’Istituto. I contatti erano continuati sotto il profilo personale, e quasi tutti i membri del CeNSU erano rimasti iscritti all’INU e partecipavano, sia pure in modo critico (e talvolta emarginato), alle attività dell’Istituto. Ma i rapporti erano stati praticamente interrotti a livello di associazioni. Nella fase di riavvicinamento iniziata sotto la presidenza di Campos Venuti, la posizione e l’attività di Travaglini (allora presidente del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici, di cui anche Campos faceva parte) era stata senza dubbio apprezzata anche in ambito INU. Ragion per cui il nostro venne invitato dall’allora Presidente INU Stefano Stanghellini a tenere una relazione come Presidente CeNSU al XXI Congresso Nazionale dell’INU svoltosi a Bologna nel novembre 1995 sul tema “La nuova legge urbanistica: principi e regole”.
L’intervento di Travaglini a Bologna ha quindi il merito di chiudere una annosa controversia che permaneva ancora dall’epoca della sua fondazione. Riportiamo di seguito alcuni dei passaggi più rilevanti della sua relazione.

“Il Centro Nazionale di Studi Urbanistici, organo di studio del Consiglio Nazionale degli Ingegneri, che ho l’onore di presiedere, ha offerto un suo contributo al dibattito su questa complessa problematica con la sua proposta di «Linee guida per la revisione della legislazione urbanistica nazionale», pubblicata, or è esattamente un anno, dibattuta nell’importante convegno di Roma del maggio scorso.
Le diverse proposte di adeguamento della legislazione urbanistica presentano importanti elementi di convergenza, che rispecchiano una diffusa comune consapevolezza dei cambiamenti avvenuti nel nostro Paese: la nuova dimensione urbana, la preminenza delle esigenze di riordino e di riqualificazione dell’esistente, la necessità di potenziare le reti infrastrutturali -tradizionali e innovative- e, insieme, di garantire una rigorosa tutela dell’ambiente, la necessità di integrare ad ogni livello le iniziative pubbliche e private per sopperire alla scarsità di risorse disponibili nei bilanci dello Stato, delle Regioni e dei Comuni e per rafforzare le capacità manageriali del sistema pubblico e di quello privato in un contesto di crescente competizione internazionale.
Le analogie della nostra proposta con la proposta INU sono ben più numerose che le difformità e sono convinto della opportunità che il CeNSU e l’INU pervengano ad una convergenza sugli aspetti essenziali della auspicata riforma.

….

La proposta elaborata dal CeNSU si colloca in questa logica: la nuova legge nazionale va posta come «legge di principi», eliminando norme ormai obsolete (innanzitutto quelle relative al rigido rapporto gerarchico tra i piani) ed estraendo dalle esperienze degli ultimi decenni quello che sembra il deposito ormai sedimentato di obiettivi e di contenuti dei diversi strumenti di piano, delle loro correlazioni, delle loro articolazioni utili in presenza di specifiche situazioni locali.
(…)
La proposta del Centro Nazionale di Studi Urbanistici al pari di quella dell’INU è fortemente articolata: l’apparente complicazione delle diverse tipologie di strumenti utilizzabili garantisce una reale semplificazione: una semplificazione, invece, che solo raramente ha potuto essere prodotta da interventi legislativi nazionali con l’introduzione di specificazioni di norme esistenti (5).

Travaglini dopo un’attenta analisi delle proposte relative ai sistemi di pianificazione, entra nel tema delle nuove sfide: consumo del suolo, perequazione, valutazione e fattibilità dei piani e dei progetti.

“Sappiamo bene che il riordino degli strumenti di pianificazione, cui abbiamo ritenuto opportuno dare priorità con la presentazione della nostra proposta in recenti convegni nazionali e regionali, richiede la definizione di coerenti normative circa il regime dei suoli e la perequazione. Il dibattito su questi ultimi temi di determinante rilievo sviluppato dall’INU offre indicazioni di grande interesse. Questo Congresso offrirà certamente nuovi importanti contributi in proposito. Anche nel CeNSU è in fase avanzata un serrato dibattito; secondo il programma che ci siamo dati, contiamo di completare il lavoro nei prossimi mesi, presentando una proposta articolata. Finora l’evoluzione altalenante dell’atteggiamento e del comportamento del legislatore, degli amministratori, degli organi istituzionali, dei progettisti, dei privati e prima di tutti della stessa cultura urbanistica di fronte a questa specifica problematica, ha sconfinato da contenuti ideologici o para-ideologici ad incertezze operative in un coacervo di dispute dottrinarie, di tambureggiante contenzioso, di escamotages programmatiche e progettuali con l’ovvia conseguenza di diventare ragione non secondaria del dissesto strutturale e funzionale del nostro territorio.”
(…)
“Altri aspetti che cerchiamo di recuperare in termini concreti sono quelli della «valutazione» e della «fattibilità» dei piani; gli aspetti concettuali e metodologici della questione rivestono una importanza che non va sottovalutata, se si vuole realizzare una innovata e valida struttura concettuale e pratica della pianificazione territoriale e urbanistica” (6).

La presidenza Travaglini si concluse nel 2003, mettendo in atto tutta una serie di iniziative di grande spessore tecnico e culturale, Sempre in quell’anno volle favorire un ricambio con forze più giovani passando l’incombenza al sottoscritto, che continuò comunque nella linea indicata dal predecessore.

Note

(1) Travaglini, Giovanni: “Un paese in trasformazione, un territorio da riordinare“– Relazione inaugurale al Congresso CeNSU, Lecce, 19-21 Novembre 1987
(2) Travaglini, Giovanni, op cit.
(3) Travaglini, Giovanni, op cit.
(4) CNI-CeNSU – “Linee guida per la revisione della legislazione nazionale in materia urbanistica” Roma, Marzo 1995
(5) Travaglini, Giovanni: “La nuova legge urbanistica: principi e regole” – Relazione al Congresso INU – Bologna, 23-24 Novembre 1995
(6) Travaglini, Giovanni, op cit.

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